Een concernstructuur in de zorg: wat een holdingstructuur oplost en wat ze verplaatst

Een bestuurder legde me een organogram voor waar hij zelf niet meer uitkwam. Een stichting met de zorgtoelating, een bv voor het vastgoed, een bv voor detachering, en een coöperatie waarin met twee collega-organisaties de wijkverpleging was ondergebracht. Vier rechtspersonen, drie raden van toezicht waarvan één alleen op papier, en twee bestuurders die in wisselende samenstellingen feitelijk dezelfde vergadering bijwoonden.

Zijn vraag was niet of het juridisch klopte. Dat klopte. Zijn vraag was: wie beslist hier eigenlijk over de verkoop van dat pand?

Het antwoord lag in een goedkeuringslijst die drie jaar eerder was geschreven voor een organisatie die toen nog uit één rechtspersoon bestond.

Waarom zorgorganisaties een concern bouwen

Een concernstructuur in de zorg is zelden een gril en bijna nooit een symptoom van iets dat is misgegaan. Er zit meestal een reëel probleem onder, en vaak een goed opgelost probleem.

De redenen die ik in opdrachten tegenkom, zijn steeds dezelfde vier. Er is risicoscheiding: een vastgoedportefeuille met een afschrijvingstermijn van dertig jaar hoort bestuurlijk niet in dezelfde rechtspersoon als een gemeentelijke opdracht die per twee jaar wordt gegund. Er zijn verschillende financieringsstromen en toezichtregimes: de Wlz, de Zvw, de Wmo en de Jeugdwet stellen niet dezelfde eisen, en het is verdedigbaar om die niet in één jaarrekening en één verantwoordingslijn te dwingen. Daarnaast is er samenwerking met derden: wie met twee collega-organisaties een gezamenlijke dienst opzet, wil die niet vermengen met de eigen stichting, al was het maar omdat uit elkaar gaan dan vrijwel onmogelijk wordt. En er is de arbeidsmarkt: voor sommige organisaties is een eigen detacheringsvennootschap het enige antwoord op wat de markt aan tarieven vraagt.

Dat zijn goede redenen. Een concern is een instrument, en het lost werkelijk iets op.

Wat een concern niet oplost

Waar het misgaat, is niet in de structuur zelf, maar in de aanname die eronder schuift: dat wanneer de structuur is aangepast, de governance is meeverhuisd. Dat gebeurt niet vanzelf.

De Governancecode Zorg 2022 is daar explicieter over dan veel bestuurders zich realiseren. Bepaling 4.1.1 legt de verantwoordelijkheid voor naleving van de code bij de raad van bestuur en de raad van toezicht, en wel voor de zorgorganisatie “en de daarmee verbonden groeps- en dochtermaatschappijen”. Daar voegt de code aan toe dat het toezicht effectief moet zijn op het niveau waar de belangrijke beleidsbeslissingen vallen.

Die laatste zin is de hele opgave. Want een concern doet precies één ding met besluitvorming: het verplaatst haar. Een besluit dat vroeger in de bestuursvergadering van de stichting viel, valt nu in een algemene vergadering van aandeelhouders, in het bestuur van een dochter, of in een gezamenlijk overleg waar niemand formeel toezichthouder is. De structuur verhuist in één notariële akte. Het toezicht verhuist alleen als iemand dat expliciet regelt.

Drie plekken waar het in de praktijk klem loopt

De goedkeuringslijst kent de nieuwe structuur niet. In de statuten van de stichting staat welke besluiten voorafgaande goedkeuring van de raad van toezicht behoeven: investeringen boven een bedrag, vervreemding van onroerend goed, het aangaan van duurzame samenwerking. Die lijst is geschreven voor besluiten van de stichting. Neemt de dochter het besluit, dan raakt de lijst niets, tenzij in de statuten van die dochter of in een concernregeling iets staat dat dat opvangt. Dat is precies de vraag die achter de goedkeuringslijst van de raad van toezicht hoort te liggen, en die in een concern twee keer gesteld moet worden.

Intern toezicht is per rechtspersoon geregeld, besluitvorming niet. Onder de Wtza moet een instelling die boven de drempel komt — tien of vijftig zorgverleners, afhankelijk van het type aanbieder — een eigen interne toezichthouder hebben. Die eis hangt aan de rechtspersoon, niet aan het concern. De reflex is dan om overal dezelfde mensen neer te zetten, maar ook dat kan niet zonder meer: de onafhankelijkheidseisen staan eraan in de weg dat iemand toezicht houdt bij twee aanbieders die in hetzelfde gebied in wezen dezelfde zorg leveren. Binnen een groep bestaat wel ruimte, want de code staat een dubbelrol toe wanneer de andere organisatie een groeps- of dochtermaatschappij is (2.6.2). Juist daardoor wordt de vraag naar tegenstrijdig belang belangrijker, niet minder belangrijk.

Medezeggenschap volgt de instelling, niet het organogram. Cliëntenraad en ondernemingsraad zijn per instelling ingericht. Een concernbreed besluit raakt daardoor meerdere medezeggenschapsorganen met verschillende rechten, en wie waarover adviseert of instemt is in een concern zelden ergens netjes uitgeschreven. Dat wordt pas pijnlijk op het moment dat het besluit al genomen is.

Vier vragen die een concern moet kunnen beantwoorden

Wie een concernstructuur goed wil gebruiken, hoeft die niet te vereenvoudigen. Wel te bewapenen. Vier vragen, en het antwoord moet ergens zwart op wit staan.

1. Valt elk besluit van gewicht op een niveau waar een toezichthouder zit? Zo niet: welke afspraak brengt dat besluit terug naar een tafel waar het getoetst wordt?

2. Kennen de goedkeuringslijsten elkaar? Is de lijst van de moeder doorgetrokken naar de dochters, of leeft elke rechtspersoon van zijn eigen akte?

3. Wie is aan zet bij een tegenstrijdig belang tussen moeder en dochter? Bij dubbelrollen, en die zijn in een concern eerder regel dan uitzondering, is dit de bepaling die het verschil maakt tussen een verdedigbaar besluit en een aanvechtbaar besluit.

4. Weet de medezeggenschap waar het besluit valt? Anders komt er bij elk concernbesluit een procedureel risico bovenop het inhoudelijke risico.

Wie deze vier kan beantwoorden, heeft een concern dat werkt. Wie er twee niet kan beantwoorden, heeft een structuur die formeel in orde is en bestuurlijk op één zwaar besluit wacht.

Tot slot

Het aardige van deze vragen is dat ze niets zeggen over de vorm. Ze zeggen alleen dat de governance het tempo van de structuur moet bijhouden. Organisaties die zijn gefuseerd, gegroeid en een holding hebben opgetuigd, hebben hun besluitvormingsmodel zelden in dat tempo laten meegroeien. Dat is geen nalatigheid; dat is wat er gebeurt als de agenda voller is dan de reflectietijd.

Wat u daaraan doet, hoeft niet groot te beginnen. Op governance staan de tien vragen die uw statuten moeten kunnen beantwoorden. Bij een concern loopt u ze het beste per rechtspersoon langs, en let u vooral op de plekken waar twee antwoorden elkaar tegenspreken.

Loopt u vast op de vraag waar de zeggenschap feitelijk zit, dan is dat precies waar de volledige governance-scan voor bedoeld is: niet één akte, maar de statuten, reglementen en de praktijk van alle rechtspersonen naast elkaar, met een verbeteragenda die per rechtspersoon zegt wie er aan zet is. Bij meer dan één rechtspersoon krijgt u vooraf een prijs, zodat u weet waar u aan begint.

En wilt u alleen weten of uw structuur een probleem is of gewoon complex: dat gesprek duurt een uur en kost niets.

 

Lees ook het vorige artikel van Jef Hendrickx: NIS2: cyberweerbaarheid is een bestuurlijke verantwoordelijkheid.