Bestuurlijke lessen uit de AOW discussie
Datum:16-10-2009
Bestuurlijke lessen uit de AOW discussie
Vandaag besluit het kabinet waarschijnlijk over een compromis over verhoging van de AOW leeftijd. Wat het compromis ook is, het zal nooit werken. Als je op wat grotere afstand naar dit proces kijkt, zie je een aantal bestuurlijke bewegingen, die deze conclusie rechtvaardigen. Zowel in de politiek als in het besturen van organisaties vinden processen plaats, die gegarandeerd nooit tot succes zullen leiden. Daarom is het interessant nu al te kijken of er bestuurlijke lessen uit de AOW discussie te trekken zijn. Ik zie er vier, die met elkaar samenhangen:
1. De oorspronkelijke doelstelling raakt zoek.
2. Stoppen kan niet meer.
3. Het wordt te ingewikkeld.
4. Een maatregel is of onuitvoerbaar of onrechtvaardig.
Laten we ze stuk voor stuk eens nader bekijken.
Het oorspronkelijke doel is zoek
Het kabinet introduceerde de verhoging van de AOW leeftijd als onderdeel van de sanering van overheidsfinanciën. Die sanering moest op korte termijn veel geld opleveren om het oplopende begrotingstekort te dekken. Korte termijn is daarbij voor 2011. In het compromis, dat vandaag in de Treves zaal aan de orde komt, wordt de eerste stap gezet in 2020 en de tweede in 2030. Dus ver na de datum, waarop het geld nodig is. (Paradoxaal is dat in 2035 het hoogtepunt van de vergrijzing voorbij is en de maatregel dus pas ingaat op het moment dat het probleem zich door natuurlijk verloop vanzelf oplost).
De oorspronkelijke doelstelling van dit ‘project’ is dus van de baan en er is geen nieuw doel gesteld.
Stoppen kan niet meer
Het project ‘verhogen AOW leeftijd’ heeft dus geen duidelijk doel meer, maar toch gaan de bestuurlijk verantwoordelijken door. Want ‘stoppen kan niet meer’. Dat heeft waarschijnlijk met een zekere koppigheid van bestuurders en gezichtsverlies te maken. Bij fusies treedt dat verschijnsel ook op. Toen het fusieproces begon, was duidelijk waar het voor bedoeld was en kon de bestuurder dat uitleggen. Maar als uit het onderzoek blijkt dat de oorspronkelijke doelen van de fusie niet gehaald kunnen worden, gaan de bestuurders toch door. En worden er nieuwe argumenten verzonnen. Waar de oorspronkelijke doelen inhoudelijk waren, zijn de nieuwe argumenten vaak op macht gebaseerd. Dat zie ik hier ook een beetje. Het kabinet kan moeilijk toegeven dat verhoging van de AOW leeftijd niet haalbaar is en niet op tijd geld oplevert en er dus gewoon mee stoppen.
Peter A. Pyhrr introduceerde in the Harvard Business Review in 1970 het begrip ‘zero base budgeting’. Dat is onder andere een methode om lopende projecten tegen het licht te houden. Projecten worden vaak voortgezet omdat er al zoveel geld in zit. Pyhrr vind dat je op een bepaald moment niet meer moet kijken naar wat het gekost heeft, maar van nul af beginnen. En je dan de vraag stellen ‘Wat kost het vanaf nu’ om resultaten te bereiken. NASA heeft op basis van deze techniek een aantal projecten gestopt. ‘Zero base budgeting’ is financieel georiënteerd, maar je kunt zo’n afweging ook breder maken. Wat zijn vanaf oktober 2009 de maatschappelijke kosten en opbrengsten van het doorzetten van het project ‘verhogen AOW leeftijd’?. Ik denk dat zo’n afweging tot de conclusie zal leiden om dit project te stoppen en naar andere bezuinigingsmogelijkheden te kijken.
Het wordt te ingewikkeld
Dat is een logisch gevolg van de vorige twee punten. Als je oorspronkelijke doel er niet meer is en je wilt toch doorgaan, dan ga je compromissen sluiten. Compromissen, die je niet meer kunt toetsen aan het oorspronkelijke doel. En dus niet kunt afwijzen, omdat ze het beoogde resultaat bereiken.
De AOW was altijd een voorbeeld van eenvoud. Als je 65 wordt, vul je een formulier in en ontvang je het staatspensioen. De uitvoering van de AOW is eenvoudig en nauwelijks fraudegevoelig. Dat was ook de bedoeling van minister Suurhoff in 1957 bij de invoering van de AOW. Hij heeft zich in de Kamer verzet tegen allerlei uitzonderingen. Juist die eenvoud maakt de AOW al 50 jaar een succes. Er kan alleen gesjoemeld worden met samenwonen, terwijl je tweemaal de AOW voor alleenstaanden ontvangt. Maar dat komt te weinig voor om er een groot controleapparaat op te zetten. Er is dus geen CIZ voor de AOW. Er worden zelden Kamervragen gesteld. Er is geen sprake van schandalen. En er is nooit een parlementaire enquête nodig geweest. ‘Houden zo’ zou je denken, tenminste een overheidsregeling, die geen problemen oplevert. En dus lage uitvoeringskosten heeft.
Met de huidige compromisvoorstellen wordt die eenvoud verlaten. Er komen uitzonderingen voor zware beroepen en de arbeidstijd in jaren. Er komen keuzemogelijkheden voor burgers. En dus wordt de uitvoering ingewikkeld, wordt deze fraudegevoelig en is er een groot regel- en controleapparaat nodig. Wat niet zal werken, zodat rond 2035 een parlementaire enquête nodig zal zijn.
Een regeling is alleen werkbaar als het Engelse KISS principe geldt. Keep it short and simple (of scherper: ‘Keep it Simple, Stupid!!!’)
Een maatregel is of onuitvoerbaar of onrechtvaardig
Volgens de klassieke opvattingen over overheidshandelen (o.a. Weber, 1947) wordt iedere burger in gelijke omstandigheden gelijk behandeld. Daarvoor is een bureaucratie nodig, die handelt zonder aanziens des persoons. Bij de AOW is dat nu zo. Alleen de leeftijd en samenwonen of niet telt bij de uitvoering. Dat is per definitie onrechtvaardig. De een heeft daardoor maar twee jaar AOW en de ander 20 jaar. Suurhoff en Drees wisten dat, maar vonden het belangrijker om voor iedere dezelfde eenvoudige regeling te treffen.
Tegenwoordig kijken politici en belangengroepen vooral naar de onrechtvaardigheid, die dat met zich brengt (bijvoorbeeld voor mensen met zware beroepen). Ze zoeken dan naar allerlei oplossingen om burgers ongelijk te behandelen, omdat ze dat rechtvaardiger achten. Maar daarmee ontstaan ingewikkelde regelingen, die onuitvoerbaar zijn. Dat is ook vaak de kritiek van de Raad van State op nieuwe wetten, kritiek die de politiek ter zijde legt.
Mijns inziens is de keuze simpel. Of je kiest voor een regeling die makkelijk uitvoerbaar is, transparant is, weinig fraudegevoelig en geen zwaar apparaat voor uitvoering of controle vraagt. Zo’n regeling pakt voor de een beter uit dan voor de ander en is dus onrechtvaardig.
Of je kiest voor een regeling, die zo rechtvaardig mogelijk is. En die barst van uitzonderingen en mogelijkheden. Daardoor is zo’n regeling niet transparant, vraagt een groot uitvoerings- en controle apparaat en is fraudegevoelig. En is dus onuitvoerbaar.
Zo levert de AOW discussie mooie bestuurlijke lessen op, die ook in organisaties toepasbaar zijn:
– Houd het oorspronkelijke doel van het project voor ogen en toets de voortgang daaraan.
– Stop een project als het oorspronkelijke doel niet bereikt kan worden.
– Kies voor simpele en begrijpelijke oplossingen, die goed uitvoerbaar zijn
– Accepteer dat die simpele oplossingen niet voor alle gevallen goed uitpakken (in het publieke domein: onrechtvaardig zijn).