One-tier of two-tier board: Wat is het beste in de gezondheidszorg?

Datum: 02-12-2007

One-tier of two-tier board: Wat is het beste in de gezondheidszorg?

Minister Hirsch Ballin overweegt de wetgeving voor vennootschappen zo aan te passen dat ook voor Nederlandse ondernemingen de one-tier board wettelijk wordt toegestaan. Omdat ik door veel bestuurders en toezichthouders in de gezondheidszorg als governance deskundige gezien wordt,  krijg ik van verschillende kanten de vraag of de one-tier board ook iets zou zijn voor zorgorganisaties. In het FD verscheen op 26 november een artikel van Frank A.M. van den Heuvel en Edith Hooge van de denktank ‘Corporate Board’ waarin ze pleiten de mogelijkheid van een one-tier board uit te breiden tot de non-profit sector. Is een one-tier board iets voor de zorg?.

Voordat ik op die vraag inga, verhelder ik eerst de begrippen. De zogenaamde ‘two-tier board’ is het model dat we in Nederland kennen als het raad van commissarissen- of raad van toezicht -model. Duitsland kent een vergelijkbaar model. In Frankrijk is de two-tier board één van de opties. Er is een raad van bestuur die de organisatie leidt en wettelijk het bestuur ervan is. Daarop wordt toegezien door een aparte raad van commissarissen of raad van toezicht, die toezicht houdt, strategische beslissingen goedkeurt en de raad van bestuur met advies bijstaat. De term ‘two’ is daarmee duidelijk. Het woord ‘tier’ (spreek uit zoals je het schrijft) betekent onder andere lagen of niveaus. Een two-tier board heeft dus twee lagen en een one-tier board heeft maar één laag.

Het model van de one-tier board komt uit de Angelsaksische landen (UK en USA). Daar zitten de uitvoerende bestuurders (executive directors) en de toezichthouders(non executive directors) samen in één raad (the board). Ze zijn gezamenlijk verantwoordelijk en aansprakelijk voor het beleid en de resultaten van de onderneming. De board vergadert zeer frequent en alle leden beschikken over alle uitvoerende informatie. De ceo (chief executive officer) is eindverantwoordelijk voor het leiden van de onderneming. Diens functie is min of meer vergelijkbaar met de voorzitter van de raad van bestuur. De chairman is de voorzitter van de board. Hij heeft een veel zwaardere rol dan onze president-commissaris. Hij zit de board voor en is ook in belangrijke mate het gezicht naar buiten. Een chairman besteedt twee tot drie dagen per week aan de onderneming. In de USA was het tot enige jaren geleden gebruikelijk dat chairman en ceo in dezelfde persoon waren samengebracht. Daar is men na de beursschandalen op teruggekomen, omdat dit leidt to een onaantastbare positie met veel macht bij één persoon, waar alle directors afhankelijk van zijn. Daarom kunnen/durven ze hem niet meer tegen te spreken en is er feitelijk geen sprake van toezicht. In de UK heeft men chairman en ceo altijd geschieden gehouden.

In corporate governance is de Amerikaanse denkwijze overheersend. Daarom is er al lang druk van beleggers in beursgenoteerde ondernemingen om het one-tier model te hanteren. Internationale beleggers begrijpen het two-tier model niet en zijn er huiverig van. Onder deze druk zijn Reed-Elsevier, Shell, Unilever en Fortis in de afgelopen jaren overgestapt naar de one-tier board. Deze ondernemingen zijn zowel in Nederland als elders (USA, UK en België) gevestigd en dus niet aan de Nederlandse wetgeving gehouden, die tot nu toe uitgaat van het two-tier model.

De keuze tussen een of twee raden lijkt binair. Het is of het een of het ander. Maar als je goed kijkt zie je dat de beide oplossingen langzaam naar elkaar toe kruipen. In ons model met raad van bestuur en raad van commissarissen (ook wel het Rijnlandse model genoemd) verwachten we steeds grotere betrokkenheid van de commissaris. Het wordt een vak, waar je veel tijd aan moet besteden en waar je voor moet kiezen. (zie bij voorbeeld het artikel in het FD van 6 november 2007 over Marieke van Lier Lels en Eric van Amerongen) Je moet de organisatie goed kennen. Je moet de juiste vragen aan de raad van bestuur stellen en ingrijpen als het niet goed gaat. De commissaris wordt ook in toenemende mate aangesproken en wellicht aansprakelijk gesteld als het misgaat met de onderneming. Ook al is de constructie anders, we verwachten van de commissaris in de two-tier board inmiddels hetzelfde of meer als van de non-executive director in het andere model. Omgekeerd is men in het Angelsaksische model uitvoering en toezicht meer aan het scheiden. De voorzitter van de board en de ceo functie worden gescheiden. De voorzitter wordt steeds vaker als onafhankelijke persoon van buiten de onderneming aangetrokken i.p.v. dat hij doorstroomt van de ceo functie naar de chairman functie (zoals bij Unilever met Antony Burgmans is gebeurd). Aan de andere non-executive directors worden hogere onafhankelijkheidseisen gesteld. De non-executives voelen meer behoefte om diepgaand op de materie in te gaan en meer toetsend te zijn. Daarom wordt in de US steeds meer gebruik gemaakt van commissies uit de board, zoals de in Nederland gebruikelijke audit-commissie. In die commissies overheersen de non-executives en worden de executives meer bevraagd.
Kort gezegd: van de commissaris in het two-tier model verwachten we net zo grote kennis, betrokkenheid, verantwoordelijk en aansprakelijkheid als van de non-executive director in het Angelsaksische model. In het one-tier model wordt verwacht dat non executive director onafhankelijk zijn en zich onafhankelijk opstellen. Bovendien verwachten we een meer beschouwelijke en toetsende rol en wordt het expliciet goed of afkeuren van beslissingen van de ceo belangrijker. Dat zijn elementen die in het two-tier model van belang zijn.

Met het naar elkaar toe groeien van beide modellen wordt ook duidelijk dat er een paradox zit in de rol van de toezichthoude:

1 Hij moet betrokken zijn bij de organisatie. Hij moet deze goed kennen. Hij moet de cijfers kennen en begrijpen. Hij moet het primaire proces kennen. Hij moet het uitvoerend bestuur dicht op de huid zitten om tijdig te kunnen zien dat er iets mis gaat en dan in te grijpen.
2 Tegelijk moet hij distantie houden, reflecteren op de voorstellen van de bestuurder, de problemen in een bredere context zien, durven doorvragen en kritisch zijn. Daarvoor is onafhankelijkheid en een beschouwende instelling nodig, die zich slecht verdragen met de grote en directe betrokkenheid, die onder 1 is genoemd.
Die paradox los je niet op met structuurdiscussie. Het hanteren van de paradox ligt besloten in de persoon van de toezichthouder, zijn competenties en zijn professionaliteit. Dat maakt goede toezichthouders dus zeer schaars. Volgens mij is dat ook het echte probleem. Toezichthouder zijn op een organisatie is een heel moeilijk vak, waarvoor slechts weinigen geschikt zijn. Omdat er veel meer toezichthouders nodig zijn dan er mensen met de juiste kwalificaties zijn, moeten we het dus doen met veel middelmatige of zelfs slechte toezichthouders. Dat geldt zowel in de USA als in Nederland. Het geldt net zo goed voor beursgenoteerde onderneming als voor zorg of onderwijs. Dat lossen we niet op door de structuur te veranderen, commissarissen aandelen van de onderneming te laten kopen, raden van toezicht meer te betalen, codes of strenge overheidsregels te maken.( En we lossen het zeker niet op door het toezicht door de overheid nog eens over te laten doen, zoals in de gezondheidszorg de gebruikelijke reactie van de politiek is.)

Impliciet is daarmee ook het antwoord gegeven op de vraag of het one-tier model geschikt is voor de zorg. Ik denk het niet. Het lost de problemen van onvoldoende kwaliteit van toezicht niet op. Er zijn andere wegen mogelijk om die problemen op te lossen:
– Professionaliseren van de toezichthouders
– Veel beter informeren van de raad van toezicht
– Grotere betrokkenheid van de raad van toezicht bij de organisatie.
– Verhogen van de frequentie en de intensiteit van de raad van toezicht vergaderingen, zodat zaken ook echt kritisch getoetst kunnen worden
– Strikter toetsen op onafhankelijkheid
– Het functioneren beter bespreken en daar sneller en explicieter consequenties aan verbinden.
– Grotere bereidheid van de raad van bestuur om zijn besluiten werkelijk te laten toetsten
– Betere toetsing van de besluiten en explicieter vaststellen of de raad van toezicht het besluit goed of afkeurt (en wat er in het laatste geval gebeurt)

Het werken aan deze verbeteringen heeft naar mijn idee veel hogere prioriteit dan een structuurdiscussie. Dat heb ik ook tegen op de plannen voor een maatschappelijke onderneming als rechtsvorm (waarover een andere keer meer). Beide zijn oplossingen voor het verkeerde of niet bestaande probleem.

Tenslotte: als ik zou moeten kiezen tussen het one-tier of het two-tier model, dan kies ik voor het scheiden van bestuur en toezicht in twee raden. Principieel vind ik het belangrijk dat besluiten van de raad van bestuur door een ander met een andere invalshoek getoetst worden met meer beschouwing en zonder de waan van de dag.  Die countervailing power is volgens mij in het one-tier model niet voldoende geborgd. Net zoals de Eerste Kamer  als ‘chambre de reflection’ meer beschouwend naar de wetgeving kan kijken en fouten kan signaleren, zie ik graag dat een aparte raad van toezicht/raad van commissarissen bestuursbesluiten toetst zonder zich te veel door de waan van de dag te laten leiden. Dat komt de kwaliteit van de besluitvorming ten goede. Dat is goed voor de organisatie, voor de bestuurder en de maatschappij.
Het one-tier model heeft niet bewezen dat het tot betere beslissingen en betere governance leidt dan het two-tier model, eerder het tegendeel. Laten we dus in de zorg de combinatie van raad van toezicht en raad van bestuur houden en de werking ervan blijven verbeteren.